De ggz in de Wet langdurige zorg kent een onstuimige groei. Jan Berndsen werd door het Ministerie van VWS gevraagd om als ‘bestuurlijk aanjager’ de toestroom naar de Wlz te helpen keren. Hij is bijzonder kritisch: “Het is volledig uit de hand gelopen. En het doel dat we met de Wlz beoogden, is niet bereikt.”
In 2021 is de Wet langdurige zorg (Wlz) opengesteld voor ggz-cliënten. Vooraf was berekend en begroot dat tussen 12.000 en 16.000 mensen met een psychische aandoening in de Wlz zouden komen. Maar nu zijn het er al ruim 32.000.
Wlz: te duur en niet altijd passend
Als na 2021 het aantal Wlz indicaties alle voorspellingen overtreft, zijn de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en VWS de eersten die alarm slaan. Zij maken zich zorgen over de oplopende kosten. Het ministerie gaat in overleg met zorgaanbieders, zorgkantoren, gemeenten, cliënten en naasten. In mei 2023 maken de partijen een aantal bestuurlijke afspraken. Samen gaan zij actie ondernemen om de grote toestroom naar de Wlz te stoppen, en wel om twee redenen:
1. Het wordt te duur. Het Rijk geeft ruim een miljard euro per jaar extra uit aan de ggz-Wlz.
2. Er zijn grote twijfels of de Wlz voor een bepaalde groep wel passende zorg biedt. De Wlz is bedoeld voor levenslange, intensieve zorg. Een groep cliënten is waarschijnlijk meer gebaat bij ondersteuning in het sociaal domein (Wmo), die zich meer richt op herstel en participatie.
De bestuurlijke afspraken hebben betrekking op de korte en lange termijn. Op korte termijn krijgen alle regio’s de opdracht om, binnen de regels van het systeem, de toestroom naar de Wlz te verminderen. Of positiever geformuleerd: om mensen uit de ggz langer en beter in het sociaal domein op te (blijven) vangen. De regio’s krijgen bij hun plannenmakerij ondersteuning van consulenten van KPMG. Bovendien trok VWS eind 2023 tijdelijk twee bestuurlijke aanjagers aan die de regio’s op het juiste spoor moesten zetten.
Zorgwekkende zorgmijders of cliëntmijdende zorgaanbieders
Een van de bestuurlijke aanjagers was Jan Berndsen, in het verleden bestuurder van Lister, een organisatie voor beschermd en begeleid wonen. Hij is graag bereid om – over de grenzen van zijn opdracht heen – zijn visie te geven op bijna vier jaar ggz in de Wlz. “Het doel dat we met de Wlz beoogden is niet bereikt. Het zou een oplossing moeten bieden voor de zorg aan een kleine groep mensen met zeer ernstige, levenslange beperkingen. Denk bijvoorbeeld aan mensen die als gevolg van langdurige verslaving blijvende beschadiging hebben opgelopen. Die zorg was voor gemeenten te specialistisch en te duur. Voor hen zou de Wlz een uitkomst zijn. Maar er is nauwelijks aanbod bijgekomen voor deze complexe groep cliënten. We hebben nog steeds een tekort aan plekken, mensen kunnen soms nergens terecht. Tegelijk zien we een geweldige instroom van cliënten met een lager zorgprofiel, die de Wlz waarschijnlijk niet nodig hebben. Het is volledig uit de hand gelopen.”
De Wlz kent vijf zorgprofielen voor ggz-wonen die oplopen in zwaarte. Van zzp 1 (intensieve begeleiding) tot zzp 5 (zeer intensieve begeleiding in een beveiligde omgeving vanwege extreme gedragsproblematiek). Van de circa 32.000 mensen met een indicatie voor ggz-wlz zijn er bijna 14.000 met een zzp 1 of zzp 2. Nog geen duizend cliënten hebben een zzp 5. Maar juist voor deze cliënten is er nog steeds een tekort aan woonzorgplekken. Berndsen: “Het zijn mensen met ernstige meervoudige problematiek: een zware psychiatrische aandoening, verslaving, gedragsproblemen, soms ook een verstandelijke beperking. Ze worden wel zorgwekkende zorgmijders genoemd, maar ik zie vooral veel cliëntmijdende zorgaanbieders. Ze durven het niet aan, omdat ze deze cliënten te complex vinden of omdat de omgeving protesteert. Het is natuurlijk ook niet makkelijk. Wat je nodig hebt zijn teams met passie voor deze doelgroep, die er echt voor gaan. Als je samen afspreekt dat je niemand loslaat en niemand buitenzet, komt er veel creativiteit vrij. Kies je een aanpak die vooral steunt op handhaving en beheersing, dan is je voorziening binnen een maand leeg.”
Financiële prikkels
Als bestuurlijk aanjager heeft Jan Berndsen zich vooral gericht op regio’s waar de Wlz-instroom hoger lag dan gemiddeld en waar men moeilijk tot plannen kwam. “Bij sommige gemeenten was gewoon sprake van gebrek aan kennis. Mensen wisten niet waarvoor de Wlz bedoeld was en verwezen daar te makkelijk naar toe. Maar we hebben ook ethische discussies gevoerd. Is het als gemeenten wel fair om zoveel mensen richting Wlz te sturen? Het zijn wel jouw burgers; je schuift de zorg van je af en geeft hen een stempel levenslang zorgafhankelijk.”
In de sessies met regio’s bleek hoe sterk de financiële prikkels zijn. Berndsen: “Als gemeenten beschermd wonen niet meer hoeven te betalen, helpt dat om hun financiën op orde te krijgen.” Hij geeft het voorbeeld van een middelgrote gemeente die twee tot drie miljoen euro extra geld in kas kreeg door ggz-cliënten in groten getale naar de Wlz te verwijzen. “Die gemeente heeft met dat geld vast andere nuttige dingen gedaan. In die zin is het wel begrijpelijk.”
Die prikkel zit ook bij aanbieders. Berndsen rekent voor: “Als gemeenten beschermd wonen aanbesteden dan gaat dat vaak om een bedrag van circa 45.000 euro per cliënt. Als diezelfde cliënt in de Wlz zit levert dat met een zorgprofiel 1 al gauw circa 60.000 euro op. De tarieven in de Wlz liggen gemiddeld zeker 20-30 procent hoger dan in de Wmo. Ik heb een aanbieder horen zeggen: ‘Ik ben gekke Henkie niet; ik teken niet in voor de aanbesteding, maar ga kijken of ik mijn cliënten bij de Wlz kan onderbrengen.’ Zo wordt de langdurige zorg weer de melkkoe van de ggz, zoals het vroeger in de AWBZ was.”
Berndsen volgt de discussies over bezuinigingen in de ggz dan ook met enige verbazing: “Het gaat veel over toename van incidenten met verward gedrag en mensen zeggen dat bezuinigingen in de ggz daar de oorzaak van zijn. Maar door de Wlz is wel een miljard extra naar de ggz gegaan, dat is zeker tien procent van het totale ggz-budget in Nederland.”
Beperkt zicht op wat er met Wlz-geld gebeurt
Berndsen erkent dat voldoende geld en voldoende personeel noodzakelijk zijn om crisissituaties en incidenten met ggz-cliënten te voorkómen. “Als je ziet dat iemand naar een crisis toegaat, is het belangrijk dat je de begeleiding tijdelijk opschroeft, van een paar uur per week naar een paar uur per dag. Dat helpt om incidenten met verward gedrag te voorkómen. Maar de vraag is of dat gebeurt, ook in de Wlz. Je moet dan weten hoeveel uur begeleiding cliënten krijgen, hoeveel personeel er is, hoe dat wordt ingezet. Maar zorgkantoren komen er maar zeer beperkt aan toe om dit soort materiële controles uit te voeren. Bij grote zorgaanbieders lukt dat nog op beperkte schaal, bij kleine aanbieders al helemaal niet. Op de zorg die via persoonsgebonden budgetten wordt geleverd hebben zorgkantoren geen enkele grip, want daar moet de Sociale Verzekeringsbank toezicht op houden.”
Maatregelen voor de lange termijn
In de laatste maanden van 2022 was de instroom van nieuwe Wlz-cliënten in de ggz nog gemiddeld 300 per maand. Het streven in de bestuurlijke afspraken was om dat allereerst terug te brengen naar 240 en op termijn naar circa 100 per maand. Die eerste stap is makkelijk gehaald. Begin 2024 lag het aantal nieuwe indicaties per maand rond de 150. Daarna is dat aantal echter gestabiliseerd. De vorige minister Helder heeft aangekondigd dat als begin 2025 de Wlz-instroom nog niet onder controle is, verdergaande maatregelen vanuit het kabinet nodig zijn.
Hoewel Berndsen positief is over wat regio’s afgelopen jaar bereikt hebben (“Veel gemeenten zijn echt anders gaan kijken)”, denkt hij dat structurele maatregelen voor de langere termijn nodig zijn. De ondersteuning van de regionale trajecten is eind deze zomer weggevallen, de financiële prikkels richting Wlz blijven. “Een belangrijke stap zou zijn om de grens te leggen bij zorgprofiel 3. Mensen met een zorgprofiel 1 of 2 horen beter thuis in de Wmo. Zo’n maatregel zal wel veel voeten in aarde hebben. Veel cliënten gaan dan terug naar gemeenten en die kampen al met flinke tekorten. De discussie over geld zal zeker gevoerd worden.”
Een andere mogelijkheid is overgaan naar Wlz-indicaties voor beperkte tijd, bijvoorbeeld vijf jaar. Berndsen: “Bij psychische aandoeningen is het vrijwel onmogelijk om harde uitspraken te doen over het verloop op lange termijn. Vaak is herstel nog mogelijk. Het is daarom niet vreemd om na een paar jaar Wlz opnieuw te kijken: is deze zorg nog steeds noodzakelijk? Kan iemand eventueel terug naar de Wmo? Het betekent herindicaties en dus extra werk voor het CIZ, maar op langere termijn kan het flinke besparingen opleveren.”
In de brief die de vorige minister Helder vlak voor haar vertrek naar de Tweede Kamer stuurde, staan nog twee andere opties. De eerste is om de Wlz niet langer voorliggend te laten zijn op de Wmo. De tweede is om in de indicatiestelling voor de Wlz meer rekening te houden met de context van de persoon. Nu wordt alleen nog gekeken naar de beperkingen van de persoon en niet naar het persoonlijk netwerk en hulpbronnen in de omgeving.
Uiteraard kunnen verschillende maatregelen ook gecombineerd worden. Wat de plannen van het nieuwe kabinet zijn is nog niet bekend. De NZa heeft medio augustus wel aangegeven dat de tekorten voor de gehele Wlz aanhouden.
Naschrift: De opdracht van Jan Berndsen voor het Ministerie van VWS is eind september afgerond. Rond die tijd werd ook bekend dat de VNG zich terugtrekt uit het overleg met het ministerie en zorgpartijen over ggz en Wlz. Aanleiding is een conflict tussen Rijk en gemeenten over geld dat gemeenten krijgen uit het Gemeentefonds. De VNG neemt nu afstand van eerdere doelstellingen om de instroom tot de Wlz te beperken. Afzonderlijke gemeenten kunnen zelf beslissen of zij nog vasthouden aan afspraken die ze in de regio gemaakt hebben. De VNG zal hen in ieder geval nergens meer op aanspreken.
Jan Berndsen laat weten zeer ontstemd te zijn over deze handelwijze van de VNG. “In veel regio’s is er eindelijk overleg gekomen over goed beleid voor deze doelgroep. Het gaat om burgers van gemeenten en hun belangen voor goede ondersteuning, zodat zij zo goed mogelijk mee kunnen doen aan de samenleving. De VNG trekt nu haar handen daar vanaf.